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Profilo legislativo

L'esercizio del commercio ambulante o, come meglio definito oggi, su aree pubbliche è disciplinato anzitutto dal Decreto Legislativo n. 114 del 31 marzo 1998 (comunemente noto come "riforma Bersani") e successive modifiche e integrazioni che ne stabilisce modalità di accesso, requisiti necessari per lo svolgimento dell'attività e norme di carattere generale, rinviando agli ordinamenti regionali le norme relative al rilascio dei titoli autorizzatori, alla programmazione dei mercati e delle fiere, all'esercizio dell'attività e alla definizione di disposizioni particolari. Ai Comuni invece sono demandati – sulla base delle disposizioni emanate dalla regione – il rilascio delle autorizzazioni, la regolamentazione e programmazione dei posteggi e l'organizzazione dei mercati e delle fiere. Nella Regione Lombardia vige il Testo Unico di cui alla Legge Regionale 2 febbraio 2010 n. 6 (e successive modifiche e integrazioni) che riunisce tutte le disposizioni regionali in materia di commercio.

Le disposizioni del Decreto Legislativo 114/1998 sono state recentemente aggiornate e integrate con le norme comunitarie derivanti dalla Direttiva 2006/123/CE, riguardante i servizi del mercato interno, recepita dallo Stato Italiano con Decreto Legislativo 26 marzo 2010 n. 59. Come si vedrà, detta Direttiva (comunemente nota come "Direttiva Servizi") ha profondamente innovato la materia ed ha una importanza fondamentale per i criteri di assegnazione dei posteggi.

Ecco una rapida sintesi delle principali definizioni:

A) Per commercio su aree pubbliche, si intende l'attività di vendita al dettaglio e/o la somministrazione di alimenti o bevande su aree pubbliche su posteggi assegnati oppure in forma itinerante.

B) Per mercato, si intende l'area pubblica individuata dal comune per essere destinata all'esercizio dell'attività mediante una concentrazione di posteggi, attrezzata o meno, con cadenze periodiche stabilite dal comune.

C) Per fiera, l'attività commerciale su aree pubbliche in occasione di particolari ricorrenze e/o festività e/o eventi straordinari.

Ciascuna Regione provvede – nel rispetto della norma nazionale – alla regolamentazione dell'esercizio dell'attività e alla definizione delle procedure e dei criteri di programmazione sulla base delle caratteristiche del territorio.
A tal fine le Regioni concertano con gli enti locali, le organizzazioni di consumatori e le associazioni di categoria le politiche generali di sviluppo del settore. Ai Comuni spetta invece, oltre che il rilascio delle autorizzazioni, l'organizzazione dell'attività ed il suo controllo attraverso un regolamento che determina i posteggi, le metrature, gli orari, i divieti di esercizio ed ogni altro aspetto pratico.

Competenze delle regioni e dei comuni

Le Regioni emanano le norme relative alle modalità di esercizio del commercio ambulante e su aree pubbliche, stabiliscono le procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione delle autorizzazioni nonchè per la reintestazione del titolo autorizzatorio in caso di cessione in gestione oppure definitiva dell'attività per atto fra vivi o mortis causa nonchè i criteri per l'assegnazione dei posteggi.

Le stesse Regioni stabiliscono i criteri generali cui i Comuni si devono attenere per la programmazione delle aree mercatali e della rete distributiva e l'istituzione, la soppressione e lo spostamento dei mercati, le caratteristiche tipologiche delle fiere.

I Comuni, sulla base delle disposizioni emanante dalle Regioni, stabiliscono l'ampiezza complessiva delle aree da destinare all'esercizio del commercio ambulante e su aree pubbliche, le modalità di assegnazione e la superficie dei posteggi e l'eventuale tipologia merceologica dei posteggi stessi nei mercati e nelle fiere, le norme procedurali per la presentazione e l'istruttoria delle domande di autorizzazione, i regolamenti per l'esercizio dell'attività.

La direttiva servizi

Come accennato in premessa, il Decreto Legislativo 26 marzo 2010 n. 59, di recepimento della Direttiva comunitaria sui servizi del mercato interno (Direttiva 2006/123/CE), ha profondamente innovato la materia, soprattutto per quanto concerne l'accesso all'attività (prima riservata soltanto alle ditte individuali) e il regime di concessione dei posteggi. Va ricordato che, fra i cardini della Direttiva comunitaria e al fine di non porre ostacoli alla concorrenza, figura il divieto di prevedere, da parte dello Stato membro, requisiti basati sulla cittadinanza, sulla residenza e sulla forma giuridica delle imprese.

In particolare la Direttiva prevede che, in caso di limitata disponibilità di risorse naturali (come il suolo pubblico adibito a posteggio) le procedure di selezione non possono accordare rinnovi automatici delle concessioni o stabilire vantaggi al prestatore uscente.

In tal senso buona parte del sistema previgente per il commercio su aree pubbliche – fondato su criteri di rinnovo automatico delle concessioni e regolato da una serie di priorità connesse all'anzianità di esercizio dell'impresa e di posteggio – veniva a confliggere con le nuove disposizioni. Si trattava dunque di dare una equa soluzione ai problemi sollevati dalla Direttiva e resi evidenti dalle Regioni, dai Comuni e dalle Associazioni di categoria con puntuali osservazioni.

Fra le altre disposizioni riguardanti il commercio su aree pubbliche contenute nell'articolo 70 del Decreto, il comma 5 ha risposto adeguatamente – almeno nella prima fase di applicazione – a queste esigenze, rinviando a una Intesa in Conferenza Unificata Stato Regioni, avente forza di legge, i criteri per il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi nonchè le norme transitorie da applicarsi per le concessioni attive al momento dell'entrata in vigore del Decreto (8 maggio 2010).

L'intesa 5 luglio 2012

Il 5 luglio 2012 la Conferenza Unificata ha sancito l'Intesa, immediatamente vigente anche se pubblicata successivamente in Gazzetta Ufficiale n. 79 del 4 aprile 2013, sui criteri da applicare nelle procedure di selezione per l'assegnazione dei posteggi del commercio su aree pubbliche, in attuazione del predetto comma 5. Fra le disspozioni più importanti figurano:

1. Durata delle concessioni di posteggio Le concessioni di posteggio hanno una durata limitata, atta a garantire l'ammortamento degli investimenti materiali e immateriali effettuati dall'impresa e la remunerazione del capitale investito. In ogni caso la durata della concessione non può essere inferiore ai 9 anni nè superiore a 12, ad eccezione delle concessioni relative a mercati o posteggi isolati aventi carattere turistico che non possono comunque avere durata inferiore a 7 anni.
La durata della concessione è stabilita dal Comune in sede di procedimento di selezione. Alle Regioni invece spetta definire le caratteristiche relative all'individuazione dei mercati e/o posteggi isolati di carattere turistico per i quali, come detto, può (non deve) essere stabilita una durata minore della concessione. La norma dunque conferma che le concessioni non avranno più durata illimitata ( e quindi non vi sarà più alcun rinnovo più o meno automatico o tacito) ma un principio ed una scadenza ben definiti, da individuarsi in relazione ad un periodo congruo per l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione del capitale e in modo il più possibile uniforme, avendo cioè riguardo all'insieme dei posteggi interessati.
Ne consegue che, sullo stesso mercato o fiera, non potranno aversi durate diversificate delle concessioni dei singoli posteggi. Allo stesso modo dovranno essere tenute distinte le caratteristiche di servizio dei mercati e dei posteggi isolati: le Regioni dovranno individuare la diversità delle specifiche tipizzazioni. Non basta, cioè, che il mercato o posteggio isolato sia allocato semplicemente in località turistica o città d'arte oppure che si svolga in periodi stagionali di maggior afflusso turistico. Occorrerà invece avere riguardo alle effettive vocazione e funzionalità di servizio del mercato o posteggio isolato e alla loro offerta merceologica prevalente.

2. Criteri per le procedure di selezione Le procedure di selezione per l'assegnazione dei posteggi sono basate sui seguenti criteri di priorità (non sulla base di criteri economici), applicabili soltanto in caso di pluralità di domande (perchè non riferiti all'insieme dei posteggi ma al singolo posteggio posto a bando): A) Maggior professionalità acquisita anche in modo discontinuo nell'esercizio dell'attività di impresa di commercio su aree pubbliche ivi compresa quella acquisita sul posteggio oggetto della selezione ed è comprovata dall'iscrizione, come impresa attiva, al Registro Imprese, del soggetto titolare dell'impresa al momento della selezione, cumulata con quella del titolare al quale si è eventualmente subentrati nella titolarità del posteggio medesimo. In sede di prima applicazione della norma, dopo cioè il periodo transitorio di cui al successivo punto 8, l'anzianità di posteggio può avere una specifica valutazione nel limite del 40% del punteggio complessivo. Questo criterio è da considerarsi prioritario in tutte le procedure di selezione. Il titolare dell'impresa è, a tutti gli effetti, il soggetto giuridico (persona fisica o società) cui è intestata l'autorizzazione amministrativa collegata alla concessione di posteggio, non rilevando la norma il fatto se l'impresa sia condotta per titolo originario o derivato(per gestione) ma unicamente la circostanza del soggetto che partecipa, come impresa attiva, alla procedura di selezione e cumula la sua anzianità di posteggio con quella di eventuali subingressi effettuati nel corso del tempo precedente. B) In caso di posteggi collocati nei centri storici o in aree aventi valore storico, archeologico, artistico e ambientale o presso edifici di pregio artistico o valore storico assume valore di criterio anche l'impegno a rispettare le compatibilità connesse con il luogo in cui si opera e a rispettare particolari condizioni stabilite in materia di tipologia merceologica e caratteristiche delle strutture di vendita. C) È considerato criterio di priorità applicabile nelle procedure di selezione, anche la presentazione di apposita documentazione attestante la regolarità della posizione dell'impresa, sia come ditta individuale che come società, ai fini previdenziali, contributivi, fiscali. Nelle Regioni nel cui ordinamento è previsto il DURC questo criterio assume i caratteri di requisito obbligatorio.

Fiere Il regime concessorio previsto per le fiere è lo stesso dei mercati e alle procedure di selezione si applicano – a regime – gli stessi criteri dei mercati, con particolare riguardo al criterio del maggior numero di presenze pregresse, che si applica fino alla fine del periodo transitorio. Anche in questo caso la concessione deve essere rilasciata per i tempi minimo e massimo di cui al punto 1.

Tutela della concorrenza Al fine di garantire la pluralità dell'offerta e di evitare posizioni di oligopolio, l'intesa stabilisce un massimo di posteggi complessivamente assegnabili allo stesso soggetto giuridico (ditta individuale o società), nell'ambito del medesimo settore merceologico(alimentare o non alimentare), sullo stesso mercato o fiera. Questo limite è individuato in:

  • due concessioni per settore nei mercati o fiere fino a cento posteggi;
  • tre concessioni per settore nei mercati e fiere con oltre cento posteggi.

Disposizioni transitorie Sulla base del principio che intende garantire un sufficiente periodo di stabilità e assicurare la parità di trattamento fra le concessioni scadute prima dell'entrata in vigore del Decreto, e quindi automaticamente rinnovate, e quelle scadute dopo l'entrata in vigore dello stesso Decreto, e dunque ricadenti nella nuova normativa:

  • le concessioni di posteggio scadute dopo l'entrata in vigore del Decreto e già prorogate per effetto del comma 5 dell'articolo 70 sono state ulteriormente prorogate fino al compimento di sette anni dall'entrata in vigore del Decreto;
  • le concessioni di posteggio che scadono nel periodo compreso fra la data dell'Intesa e i cinque anni successivi all'Intesa stessa sono prorogate fino al termine di tale periodo;
  • il riferimento del criterio del maggior numero di presenze pregresse nelle fiere, si applica per un periodo di sette anni decorrenti dall'entrata in vigore del Decreto (in sostanza sono prorogate di sette anni) e cessa a far data dal 7 maggio 2017.

Le concessioni scadute prima dell'entrata del Decreto e non ricadenti nella nuova normativa perchè già rinnovate automaticamente mantengono la loro scadenza originaria. Il Decreto 26 marzo 2010 n. 59 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 23 aprile 2010 e quindi è entrato in vigore l'8 maggio dello stesso anno. E dunque tutte quelle concessioni che sono state rinnovate prima di tale data scadranno al compimento del decimo anno e nei loro confronti si applicheranno immediatamente le procedure di selezione di cui al paragrafo 1 con i criteri di cui al paragrafo 2.

Pubblicità delle procedure di selezione I Comuni sono tenuti a dare avviso pubblico, almeno 90 giorni prima della loro effettuazione, delle procedure di selezione che avverranno dopo il periodo transitorio, dandone opportuna informazione alle strutture comunali e, ove non costituite, a quelle provinciali delle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative e presenti nel CNEL.